本报告通过文献调研全面梳理中国水环境管理体制现状，按照立法、组织体系、监管工具、问责机制、监管能力的逻辑识别了环境监管体制的突出问题，在此基础上，提出了完善监管体制的改进方向。

中国水环境监管体制现状

——水污染防治法律法规体系逐步完善

1984年颁布的《水污染防治法》是水污染方面的专门法律，奠定了中国水污染防治的法制基础，该法确立了水污染防治的管理体制和基本制度，规定了污染物排放限制、排污收费、限期治理、排污申报、排污收费、法律责任以及水污染防治基本制度和环境标准体系。1996年第一次修订的《水污染防治法》实现了水污染防治工作的战略转移：从单纯点源治理向面源和流域、区域综合整治发展;从侧重污染的末端治理逐步向源头和工业生产全过程控制发展;从浓度控制向浓度和总量控制相结合发展;从分散的点源治理向集中控制与分散治理相结合转变。2008年第二次修订的《水污染防治法》，突出了“强化地方政府水污染防治的责任、完善水污染防治的管理制度体系、拓展了水污染防治工作的范围、突出饮用水水源保护、强化环保部门的执法权限和对环境违法行为的处罚力度”等内容。除此之外，国家先后颁布实施了《水污染防治法实施细则》、《水污染物排放许可证管理办法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等10余项法规，水污染防治的法律法规体系逐步建立。

——涵盖多部门的水环境监管组织体系初步建立

根据现行的政府机构设置，水环境管理职责分工主要涉及环境保护部、水利部、财政部和建设部门。环境保护部和水利部是两个最主要的水环境管理职能部门。在现行法律框架下，水利部负责对水资源实行统一管理和监督，在水环境管理方面，包括：按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划;组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制;监测江河湖库的水量、水质，审定水域纳污能力等等。环境保护部是国务院负责环境保护的行政部门，负责指导和协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题;调查处理重大环境污染事故和生态破坏事件;协调省际环境污染纠纷; 组织和协调国家重点流域水污染防治工作;负责环境监察和环境保护行政稽查;组织开展全国环境保护执法检查活动;制定国家环境质量标准和污染物排放标准并按国家规定的程序发布;负责地方环境保护标准备案工作;定期发布重点城市和流域环境质量状况等等。同时，现行法律规定，县级以上人民政府环境保护主管部门负责对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。此外，按照建设部(2008年3月改为住房和城乡建设部)的“三定”方案规定，建设部具有负责指导城市供水节水和城市污水处理厂的建设的职能，而城市污水处理厂的规划和建设与水污染防治工作密切相关。中国的水环境管理还涉及农业、交通、林业、财政等部门，如农业部门负责农业面源污染控制;交通部门负责船舶污染的监督管理、水运环境的管理等等。

——水污染防治各类监管工具逐步完善

命令—控制类的环境监管工具，包括排放标准、总量控制、排污许可等制度逐步完善，并发挥基础性作用。与此同时，经济类监管工具的种类进一步完善，包括绿色税收、环境收费、生态补偿、排污权交易、绿色贸易和绿色保险等，与此同时，各类经济类环境监管工具的试点范围逐步扩大，经济类监管工具的框架逐步形成。

——水污染防治问责机制逐步建立，考核制度逐步建立

1.制定重点流域和水利工程水污染防治的考核问责制度。为了推动重点流域水污染防治的实施，落实目标责任，有关部门陆续制定了多项考核办法，作为对各省区市人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，成为水污染防治的重要制度保障。

2.启动实施最严格水资源管理及考核制度。2014年，水利部、发展改革委等十部门联合印发了《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》，对考核组织、程序、内容、评分和结果使用做出明确规定，这标志着最严格水资源管理制度考核工作全面启动。

3.部分地区尝试实行“河长制”等特色的考核机制。2007年，太湖蓝藻事件暴发后，无锡市开始探索实施“河长制”，即由各级政府的主要负责人担任河长，负责督办水污染防治工作。随后，全国多地开始实行“河长制”，积极探索流域水污染防治的责任制度。

——水污染防治监管能力建设有所提高

1.环境统计制度逐步完善。中国自1981年建立环境统计制度，至今多次调整统计范围和方法。1997年，环境统计范围中增加了乡镇企业部分。2011年环境保护部对统计制度中的指标体系、调查方法及相关技术规定等进行了修订，统计范围扩展为工业源、农业源、城镇生活源、机动车、集中式污染治理设施5个部分。环境统计覆盖范围、调查方法不断完善。

2.涉及多部门的水环境监测网络初步建立。环境保护部主导的国家环境监测网由覆盖423条河流和62座湖泊(水库)的972个断面(点位)组成。水利部负责全国水资源监测站网及监测工作管理，以及全国水资源质量信息的发布。全国共有2600多个水环境监测站。国土资源部2012年对全国198个地市级行政区开展了地下水水质监测工作，监测点总数为4929个，其中国家级监测点800个。

3.污染源监督性监测全面展开。“十一五”期间，为保证总量减排目标的实现，在减排专项资金的支持下，将减排监测体系作为主要污染物减排三大体系之一。纳入重点监测的企业数量从2008年的近8000家增加至2013年的15797家。根据有关调查，废水国控企业中70%开展了自行监测(李莉娜等，2014年)。

4.与污染物总量减排考核相关的支撑体系不断完善。2007年底国家环保总局出台了《“十一五”主要污染物总量减排考核办法》、《“十一五”主要污染物总量减排统计办法》、《“十一五”主要污染物总量减排监测办法》，构成了“十一五”期间主要污染物减排考核工作的“三大体系”，为污染物总量减排提供了重要支撑。“十二五”以来，主要污染物减排的监测、统计制度进一步完善。

中国水环境监管体制存在的问题

——水污染防治法律法规不完善

中国水资源保护主要是以《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》为主要内容的法律体系，由于中国在立法时坚持“宜粗不宜细”的指导思想且“部门化”的色彩较重，导致现有法律可操作性不强，相关部门之间的职权范围不明，法律内部之间不协调的现象。与此同时，相关的行政主管部门在制定规范性法律文件时过多强调部门利益，造成职责设置的重复或空白。普遍认为，中国现行的环境管理体制立法存在着立法体系不完善、立法内容存在交叉和矛盾、某些立法授权不符合科学管理的规律等问题(王灿发，2003年;汪劲，2009年)。此外，目前中国法律法规中及相关法律法规间的协调都缺乏流域综合管理的理念，各利益相关方的参与及其责任和义务的规定还不够明确(王毅，2008年)。

——水污染防治监管体制不顺，跨部门问题难以协调

1.水污染防治部门之间关系不顺。“五龙治水、九龙治水”是对中国水资源管理体制的形象比喻。目前，政府部门中涉水、管水的主要包括水利、环保、渔业、林业、航运、城建等。水利部和环境保护部缺乏有效的协调和配合机制，造成两部门管理工作缺乏衔接，水资源管理和水环境管理脱节。如编制区域水污染防治规划、污染物排放总量控制计划和发放排污许可证时，很少考虑水利部门提出的水域限制排污意见， 污染源监管政策与水体保护政策缺乏有效的衔接，同时也带来流域层面水利和环保缺乏沟通和协商平台，无法建立流域水资源保护和水污染防治联动机制等问题。由于两部门的涉水法律法规间的相关规定存在矛盾，水污染防治机构职能交叉、条块分割的现象比较严重(汪劲，2010年)。

2.流域层面水环境监管力量有待整合。水利部下设长江、黄河、海河、淮河、珠江、松辽、太湖7个流域管理机构。环境保护部下设华东、华南、华北、东北、西北、西南六大环保督察中心。环境保护部区域督察中心的主要职能之一是协调解决跨省区和流域的重大环境纠纷、环境污染与生态破坏案件，这与目前流域管理机构的职能存在交叉，从而形成两支执法力量，一定程度上造成了管理上的混乱。

3.水污染的监测领域难以协调。第一，流域水资源监测网络缺乏统一规划，站点布局不合理，站点重复建设。第二，监测方法和适用标准不一致，造成了各种水质评价结果不同程度上的差异，数据交互存在问题，信息共享程度低。第三，监测结果尚未实现统一发布，信息一致性、可比性差，不利于环境监管和公众监督。此外，由于省界断面水质监测管理政策不完善，缺乏省界断面水质监测结果处理规定，水质管理责任不清。

——流域层面协调机制不健全，水环境监管手段缺乏有效性

1.派出机构难以协调水污染防治中跨界问题。虽然中国成立了多个流域管理机构，但从隶属关系、职责、权限的配置和法律地位上来看，该类机构并非强有力的流域环境管理机构。实际上，目前的流域管理机构是水利部的派出机构，本身属于事业单位性质，其行政权力十分有限，对所在地方政府的协调能力有限，在实际工作中很难发挥其相应职能。同时，由于部门之间的协调不畅，跨区域执法难度比较大。水环境监管以行政区域管理为主，由于流域机构层级较低，也缺乏水污染防治监管的法定职权，导致流域水环境管理十分薄弱，流域机构决策和协调能力明显不足。

2.各级环境监管机构缺乏有效的监管手段。现行法律中规定的执法行政处罚手段主要有6种(包括罚款、限期治理、警告、停产停业、吊销证书和行政处分)，但是环境保护部门对违法者只有进行罚款的权力，导致6种执法行政处罚手段中罚款的使用频率最高，占全部处罚手段的60%(陆新元等，2006年)。对环境违法行为的惩罚力度较轻，形成“守法成本高、执法成本高、违法成本低”的状况。环保执法呈“无法可依，有法不依，执法不严，违法不究，选择性执法”的现象。

——水污染监管的问责机制不健全

1.环境监管的法律约束机制不完善。1997年刑法修订时，对一系列具体环境监管失职行为做了系统的总结，规定了“环境监管失职罪”。然而，在实践过程中，该罪并没有得到预期的效果。2013年6月公布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，进一步明确了“环境监管失职罪”的范围。从目前的情况来看，环境监管失职罪的判例在增加，环境监管的法律约束机制正逐步“做实”。但是，总体上中国环境监管者法律责任制度仍不完善。在实际中，环境监管部门难以承担相应的法律责任，相关监管者的责任得不到“追溯”。

2.政府环境监管问责制有待改进，环境监管的内部约束机制不健全。在现行制度安排下，虽然法律明确由地方政府对环境质量负责，但是地方政府环境保护责任制尚不健全。2006年，环境保护总局和监察部共同发布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，规定了环境保护方面的行政问责制。但是，政府环境问责制的规章效力层级低、问责主体范围狭窄、问责力度不强、问责程序不健全(吕忠梅，2009年;康建辉等，2010年)。环境保护部已建立了华东、华南、华北、东北、西北、西南六大环保督察中心，其主要职责是“督察、协调、服务”。从机构设置的设计上来讲，区域环保督查机构在一定程度上有利于强化对地方环境监管工作的监督，有利于防止地方环保部门的不作为。但是，相关研究表明，环保区域督查机构目前发挥的作用有限，突出表现在，派出机构对地方政府执行环境监管进行监督和问责的职责还不明确，尚未形成环境监管中有效的内部控制机制。

3.公众参与水污染防治机制不健全。目前法律只赋予了公众对损害水环境行为的检举、控告权，参与向环境影响报告书提意见的权利以及对环境状况和污染事件的知情权。但水环境质量公告制度尚待健全，公众的水环境知情权落实不够，参与水环境保护活动的渠道和方式不健全，参与环境论证会、听证会的程序还不规范。

——水环境监管能力薄弱

从目前的情况来看，包括水污染在内的环境监管能力总体薄弱。“十一五”以来，中国环境监管能力建设取得一定进展，但环境监管能力总体仍比较薄弱。有关调研表明，全国区县级环境监测机构平均16人，均低于《全国环境监测站建设标准》中三级标准。全国区县级环境监察机构平均仅为18人(吴舜泽等，2010年)。农村基层环境监管几乎处于“空白”状态。

完善水环境监管体制的改进方向

——加强水污染监管的立法

进一步完善法律法规，提高水污染防治的法治水平。对水权、水污染、水资源利用等法律中较为模糊的部分尽快做出相关的法律解释，从法律上进一步明确水污染防治相关部门的权责。通过立法强化环境保护主管部门在水环境监管问题上的统管以及协调作用。

——优化水污染监管的组织体系

理顺水环境监管体制，从组织体系建设上而言，其核心问题并等同于简单扩大职权范围的“大部制”，或是纵向上“环保体系”的“垂直管理”。在横向上，科学划分相关部门的职能，通过修订相关法律法规进一步明晰各部门之间的边界，在此基础上，构建“无缝隙”的监管体系。在纵向上，进一步明确中央政府和地方政府在环境监管上的事权和支出责任。在属地管理的格局下，进一步强化国家层面环境保护主管部门及其派出机构对地方环境监管的督查。

——夯实水环境监管的问责机制

使涉及水污染监管的各领域、环节实现可问责。一方面，强化环境监管的内部问责，通过调整财税制度、干部考核机制，完善环境监管督察制度，增强各级地方政府强化环境监管的动力。在地方政府领导的制度框架下，增强环境监管机构的独立性。另一方面，完善公众参与，建立并完善环境公益诉讼制度。新修订的《环境保护法》已开启了环境公益诉讼制度，应尽快制定并完善配套法律法规。应建立以水环境质量为核心的考核制度，逐步将是否达到水环境质量标准作为考核水环境保护工作的核心指标，并鼓励各地制定分阶段的达标计划，有关法规应当规定实现水体水质达标的时限，以及相应的问责措施。

——强化水污染防治跨界协调机制

建立并完善管理层面的水行政协商机制，解决跨界水污染问题。建立水环境信息统一发布制度。为了完善水环境质量监测网络，规范水环境质量监测活动，建立统一的水污染环境状况信息发布制度。

——加强水环境监管能力建设

要保证各级环境监管机构拥有与其职责相对应的编制和经费。加强流域管理技术支撑体系建设，构建决策支持系统。建立涉及环保、水利、国土等多部门的数据信息集成和综合分析平台，实现水质、重点污染源、污染事故等有关信息的共享。